Die digitale Transformation der Verwaltung skalieren: so kann es gelingen

Eine digitale Verwaltung, die für alle besser funktioniert, entsteht nicht nur durch gute Absichten. Es braucht konkrete Umsetzungsansätze, die nicht nur punktuell, sondern in der Breite wirken. Genau daran arbeiten wir im Bereich Instrumente der Verwaltungsdigi­talisierung beim DigitalService im Auftrag und in enger Zusammenarbeit mit dem Bundesministerium für Digitales und Staatsmodernisierung (BMDS). Seit bald sechs Jahren entwickelt der DigitalService nutzerfreundliche digitale Services.

Es wirkt verlockend, eine Veränderung durch die Verpflichtung von Standards durch­setzen zu wollen. Standards können dabei als Instrumente dienen, die Anforderungen zentral zu steuern. Das gilt für Daten-, Interoperabilitäts- und Sicherheitsstandards ebenso wie für den Barrierefreiheitsstandard BITV. Auch das OZG oder die DE-Mail sind Versuche, durch Verordnungen die Kontrolle über das herrschende föderale Umsetzungs­chaos zu erlangen. Unsere zweite Erkenntnis zeigt allerdings: Nur weil eine Maßgabe verpflichtend ist, heißt das noch nicht, dass sie in der Praxis flächendeckende Anwendung findet und die beabsichtigte Wirkung erzielt.

Mit dem Digitalcheck wurde 2023 ein neuer Standard in der Erarbeitung von Gesetzen eingeführt. Seither müssen Gesetze digitaltauglich, also digital umsetzbar sein. Auf Bundesebene ist der Nationale Normenkontrollrat (NKR) für die Prüfung des Digitalcheck verantwortlich. Die Aufgabe ist im Gesetz zur Einsetzung des NKR verankert und wurde mit einem Kabinettsbeschluss bekräftigt. In der Entwicklung des Digitalcheck merkten wir jedoch: Die Vorgabe des Standards und die Einführung einer Checkliste zur Überprüfung reichten nicht aus. Recht digitaltauglich zu gestalten – die Intention des Digitalcheck – erfordert die Fähigkeit, Prozesse neu zu denken und technische Anforderungen zu benennen, die bisher nicht Teil der Arbeit an Gesetzen waren. Siehe das oben genannte Beispiel der Grundsteuererklärung. Um eine reale Veränderung der Gesetzesarbeit zu erzielen, braucht es also flankierende Befähigungs- und Unterstützungsangebote für Verwaltungsmitarbeitende.

Auch der Servicestandard wurde mit Verabschiedung der Standardverordnung Online­zugang (OZSV) die öffentliche Verwaltung als Vorgehensstandard für die Entwicklung digitaler Verwaltungsservices verbindlich. Er enthält 13 Punkte, durch deren Berück­sich­tigung Verwaltungsservices für Bürger:innen und Unternehmen verfügbar, einfach zugänglich und sicher werden – sprich: nutzerfreundlich. Digitale Angebote werden durch die Berücksichtigung der 13 Punkte verlässlicher, verständlicher und effizienter. Doch die reine Verbindlichmachung verpufft – das zeigt nicht zuletzt der Blick auf vergleichbare Vorhaben in anderen Ländern. Damit der Standard in der Praxis angewandt wird, müssen seine Kriterien und ihr Mehrwert für die Umsetzungsverantwortlichen in der Verwaltung bekannt, handhabbar und plausibel sein.

Die effiziente und langfristige Durchsetzung eines Standards folgt drei Phasen: Den Standard (initial) aufsetzen, ihm einen verbindlichen Rahmen geben und seine Umsetzung steuern. Die Verbindlichkeit wird dabei beispielsweise durch die Bundesregierung, zuständige Ressorts oder den IT-Planungsrat in gesetzlichen oder untergesetzlichen Regelungen, wie beispielsweise Verordnungen oder Beschlüssen, erreicht.

Auf dem Papier verbindliche Standards werden nur in der Realität ankommen, wenn

• Steuerungsverantwortliche Unterstützung bekommen, Standards zielführend aufzusetzen
• und Umsetzungsverantwortliche darin befähigt werden, diese Standards anzuwenden.

Dabei leiten uns über alle Standards hinweg vier Grundsätze:

Um einen Standard so aufzusetzen, dass er an den zentralen Problemen ansetzt, muss er die Bedarfe und Perspektiven derjenigen berücksichtigen, die ihn anwenden. Ein parti­zi­patives Vorgehen, das die Bedarfe der betroffenen Akteure ins Zentrum stellt, ist erfolgskritisch. Genauso relevant ist es, theoretische Annahmen frühzeitig mit der Realität abzugleichen, in der Praxis zu testen und schnell daraus zu lernen. Wir nennen dieses Vorgehen: iterativ und datengetrieben. Zwei Beispiele aus unserer Arbeit:

• Die dem Servicestandard zugrunde liegende DIN SPEC 66336 „Qualitätsanforde­run­gen für Onlineservices und -portale der öffentlichen Verwaltung (Servicestandard)“ haben wir innerhalb von drei Monaten mit über 50 Expert:innen aus über 40 Organisationen erarbeitet. Dazu gehörten Menschen aus der Verwaltung ebenso wie aus der Wirtschaft, aus Wissenschaft und Zivilgesellschaft. Vertreter:innen von Bundesministe­rien, Bundesländern, Städten und Kommunen arbeiteten gemeinsam mit IT-Dienstleisten­den, Beratungsunternehmen und Start-ups an den Spezifikationen. Wie diese komplexe Zusammenarbeit in so kurzer Zeit gelang, erläutern wir in einem früheren Blogbeitrag.
• Wir unterstützen Rechtsetzungsreferate operativ bei der Erarbeitung neuer Regelungs­vorhaben, um sie digital gut umsetzbar, praxisnah und wirksam zu gestalten. Aus dieser praktischen Erfahrung – der Realitätskonfrontation mit dem Gesetzgebungs­alltag – leiten wir ab, wie die Frühphase der Gesetzgebung methodisch, strukturell und organisatorisch gestaltet sein sollte und entwickeln einen Vorgehensstandard. So sind wir auch in der Erarbeitung des Digitalcheck vorgegangen. Wir entwickeln also keine theoretischen Konzepte, sondern stellen unsere Annahmen im Kontext realer Gesetzgebungsverfahren auf den Prüfstand.

Die Welt hat sich in den letzten Jahrzehnten rasant verändert, doch die Art und Weise, wie Gesetze erarbeitet, wie digitale Services beauftragt werden (Lastenhefte, Liefergegenstände) und welche Kompetenzprofile in der Verwaltung tätig sind (Jurist:innen, Verwaltungswissenschaftler, Fachexpert:innen), ist weitestgehend gleich geblieben. Das führt zu einer Diskrepanz zwischen den Anforderungen an die Aufgaben (technisches Verständnis, Prozess neu denken, Arbeitsweisen agil gestalten) und den vorhandenen Kompetenzen. Die inhaltliche Fachkompetenz muss deswegen durch interdisziplinäre Expertise ergänzt (nicht ersetzt) werden. Diese stellen wir als niedrigschwellige Hilfe, wie Support-Hotlines, als auch in umfassenden Begleitungen zur Verfügung. Zwei Beispiele aus unserer Arbeit:

• Um den Servicestandard wirksam anzuwenden, begleiten wir Pilotvorhaben. Wir besprechen mit Entwicklungsteams und Auftraggebenden in der Verwaltung, wo sie in der Erfüllung der einzelnen Punkte stehen und welche Optimierungspotenziale oder Notwendigkeiten bestehen. Dieses Vorgehen nennen wir Peer-Reviews.
• Das Zentrum für Legistik bietet Unterstützung durch interdisziplinäre Teams aus Servicedesign, Nutzerforschung und Software-Entwicklung. Sie begleiten Legist:innen bei der Problemanalyse ihrer Regulierungsvorhaben, gehen mit Umsetzungs­akteur:innen ins Gespräch und vermitteln die Anforderungen an die praktische Umsetzung u. a. mithilfe von Visualisierungen.

Weitere Formate folgen dieses Jahr.

Digitale Hilfestellungen und Informationszugang ermöglichen effiziente Skalierung. Für alle Standards schaffen wir ein transparentes, auf unsere Zielgruppen ausgerichtetes und öffentlich zugängliches Informationsangebot. Wir geben Schritt-für-Schritt-Anleitungen, Good-Practice-Beispiele und Praxisberichte zur Orientierung und Wissensvermittlung.

• Aus der Pilotphase der Digitalen Dachmarke sehen wir: Es braucht ein niedrigschwel­liges Informationsangebot, um den Prozess und die Voraussetzungen für die Anwendung transparent zu vermitteln. Nicht zuletzt, um operative Rückfragen, die persönlich bearbeitet werden, zu reduzieren. Es braucht ein digitales Unterstützungs­angebot, das es unserer Zielgruppe leicht macht, die Elemente der Dachmarke einzubinden und Komplexität reduziert.
• Beim Servicestandard erarbeiten wir gerade ein Handbuch mit Anleitungen und Praxisbeispielen. Wir entwickeln einen Selbsttest, mit dem Entwicklungsteams und Auftraggebende in der Verwaltung einschätzen können, inwieweit ihr Service dem Servicestandard und der DIN SPEC 66336 bereits entspricht.

Was für einen (digitalen) Verwaltungsservice gilt, gilt ebenso für die Einführung eines Standards: Es braucht eine Einführungsstrategie. Auch Standards scheitern daran, wenn es keinen Plan oder Angebot zur Verbreitung gibt.

Die Anwendung der von uns und unseren Projektpartnern betreuten Standards befähigen wir durch Schulungen, Workshopformate und Roadshows. Anhand konkreter Fallbeispiele vermitteln wir dort interaktiv die Prinzipien und Mehrwerte des digitaltauglichen Rechts, die 13 Punkte des Servicestandards oder die Visualisierung von Gesetzen. Diese Formate dienen als Einstieg in die Thematik und zum Erkennen ihrer Relevanz. Der Austausch, der durch die Formate behörden- und ebenenübergreifend entsteht, wird dabei besonders geschätzt. Daher sind wir dankbar für unsere Kooperationen mit etablierten Netzwerken, wie NExT e. V., interministeriellen Arbeitsgruppen, Bund-Länder-Treffen oder NEGZ.

Deutschland-Stack, Nationale IT-Architekturrichtlinie, Digitales Rathaus, Deutschland App, Dachmarke, Servicekriterien: Vieles stößt das BMDS zur flächendeckenden Steuerung der digitalen Transformation der Verwaltung an. Wichtig ist dabei, ein gemeinsames Zielbild zu formulieren und die Standardisierungsvorhaben so darauf abzustimmen, dass sie sich gegenseitig, lückenlos und widerspruchsfrei unterstützen und ergänzen. Auf Bundesebene kann die IT-Ausgabensteuerung dieses schlüssige Zusammenspiel überprüfen und ein Katalysator für die Durchsetzung effektiver und effizienter Digitalisierung darstellen. Bei vielen dieser Vorhaben unterstützt der DigitalService bereits ganzheitlich beratend und umsetzend – und begleitet auch in Zukunft gerne weitere zentrale Vorhaben nutzerzentriert, interdisziplinär und durch Begleitangebote und Vernetzung.