Wie der Servicestandard die Entwicklung digitaler Verwal­tungs­services unterstützt

Wenn wir Verwaltungsleistungen digitalisieren, müssen wir sicherstellen, dass wir sie gut digitalisieren. Daher sind Qualitätsstandards für den Entwicklungsprozess unerlässlich. Seit knapp drei Jahren ist der vom Bundesministerium des Innern und für Heimat (BMI) entwickelte Servicestandard veröffentlicht und an verschiedenen Orten im Einsatz. Er ist ein Leitfaden, der die Qualitätsstandards für die digitale Kommunikation und Interaktion zwischen der Bundesregierung und den Nutzenden festlegt. Er wurde entwickelt, um daran zu arbeiten, die Dienstleistungen der Bundesregierung nutzerzentrierter, zugänglicher, effizienter und transparenter zu gestalten. Wie kein anderes existierendes Verwaltungsinstrument beschreibt der Servicestandard gute digitale Entwicklungspraxis.

In diesem Beitrag geben wir einen Überblick, wie der DigitalService zum Servicestandard seit dessen Veröffentlichung beiträgt, wie er bisher bei uns zum Einsatz kommt und wie wir in Zukunft mit ihm arbeiten wollen.

Konsequente Nutzerzentrierung, iteratives Vorgehen, interdisziplinäre Zusammenarbeit, offenes Arbeiten, robuster technischer Betrieb und effektives Wirkungscontrolling: Das sind die sechs Kategorien, die der Servicestandard für die digitale Verwaltungstransformation seit Sommer 2020 definiert. Die Kategorien sind in 19 Punkte unterteilt. In diesen benennt der Servicestandard die zeitgemäße Arbeitspraxis, wie sie sowohl in der Privatwirtschaft als auch international in anderen digital stark aufgestellten Verwaltungen existiert. In Struktur und Inhalt ähnelt der deutsche Servicestandard gar merklich seinen Pendants in Australien, Großbritannien, Kanada oder Zypern. Alle diese Servicestandards beschreiben – anstatt ausschließlich technische Verfahren zu dokumentieren – die grundlegenden Herangehensweisen von digitalen Teams und wie diese bei der Entwicklung von digitalen Verwaltungsleistungen ganzheitlich vorgehen sollen.

Um die 19 Punkte des Servicestandards zu erfüllen, braucht es unterschiedliche Fachkenntnisse und multidisziplinäre Zusammenarbeit. Nur im gemeinsamen Vorgehen können Expert:innen aus Bereichen wie Design und Nutzerforschung, Produkt- und Servicemanagement, Software-Entwicklung und Transformations- sowie Change-Management die vom BMI formulierte Zielsetzung und damit verbundene Qualitätserwartungen für neu entwickelte Services erreichen. Doch während in anderen Ländern die dortigen Servicestandards verpflichtend für Digitalteams sind, ist der deutsche lediglich als Unterstützungsangebot beschrieben. Er soll positive Anreize setzen und zur freiwilligen Selbstüberprüfung eingesetzt werden. Verbindlich ist er derzeit nicht.

Bei seiner Vorstellung bekundeten jedoch zentrale Einheiten der deutschen Verwaltung ihr Bekenntnis zum Servicestandard, darunter der Nationale Normenkontrollrat (NKR), die Föderale IT-Kooperation (FITKO), Arbeitsgruppen des Bundeskanzleramts und BMI sowie das NExT-Netzwerk. Auch unser Fellowship-Programm Tech4Germany war seitdem – noch vor der Gründung des DigitalService – Unterstützer und Förderer. Seit Dezember 2020 war unsere Mitgründerin Sonja Anton zudem Teil des vom BMI einberufenen Sounding Boards, das die Anwendung der Qualitätsprinzipien unterstützte und sichtbar machte. Im Sommer 2021 diskutierte unsere heutige Chief of Staff & Strategy Magdalena Zadara zum ersten Jahr Servicestandard in einer Expert:innenrunde dessen praktischen Einsatz und existierende Herausforderungen.

Für die digitalen Entwicklungsteams des DigitalService hält der Servicestandard auf hilfreiche Weise unsere idealen Arbeitsformen fest. Als offizielles Dokument gibt er einerseits einen breiten Überblick über disziplinübergreifende Entwicklungsaspekte, ist andererseits um Leitfäden und Checklisten für jeden seiner 19 Punkte ergänzt. Das macht den Servicestandard für Teams operationalisierbar und schnell praktisch einsetzbar.

2022 haben wir damit begonnen, möglichst viele Kolleg:innen beim DigitalService mit dem Servicestandard vertraut zu machen. Wir diskutierten, warum – trotz Unverbindlichkeit – wir den Servicestandard aktiv im Entwicklungsprozess von Produkten und Services einsetzen möchten und ihn explizit regelmäßig zu Rate ziehen werden. Denn selbst wenn uns alle seine 19 Punkte in der Kurzbeschreibung einleuchtend und im Überblick gar schnell erfüllt erscheinen, so steckt das Kritische in den Details der Leitfäden und Checklisten.

Seitdem überprüfen unsere Produktteams ihre Arbeit regelmäßig auf die Aspekte hin, die im Servicestandard aufgeführt werden. So fragen wir uns zum Beispiel: Haben wir wirklich wiederholt Nutzende in Workshops und Nutzbarkeitstests einbezogen? Haben wir standardisierte Datenfelder genutzt? Haben wir rechtliche Änderungsbedarfe dokumentiert?

Die vollständige Fragenliste mit den Prüfpunkten zu allen 19 Prinzipien finden sich in einer Checkliste, die wir auf GitHub hinterlegt haben. Zudem haben wir eine stetig wachsende Informationsseite zum Servicestandard in unserem Intranet angelegt. Sie gibt Interessierten ausreichend Kontext und einen Überblick, enthält außerdem Verweise zu nationalen und internationalen Ressourcen.

Ebenso spielt der Servicestandard jenseits der von uns intern entwickelten Produkte und Services eine Rolle. Bei der abschließenden Veranstaltung unseres Tech4Germany Fellowship-Programms im Herbst 2022 gaben wir allen Projektpartner:innen aus den teilnehmenden Bundesministerien und -behörden eine Kurzeinführung. Wir zeigten auf, warum und wie sie ihn bei der Fortsetzung der Projekte auch mit externen Entwicklungspartnern einsetzen können.

Zwei unserer Steuerteams, die am „Steuerlotse für Rente und Pension“ und der „Grundsteuererklärung für Privateigentum“ arbeiteten, nahmen sich nach dem Livegang ihrer Angebote die Zeit, rückblickend zu überprüfen, wie sehr sie die einzelnen Prinzipien des Servicestandard erfüllten. Die Selbstinspektionen erfolgten freiwillig. Die Teams setzten auch das vom BMI bereitgestellte Selbstaudit ein, um ihre getane Arbeit gegenüber dem Standard kritisch einzuschätzen und retrospektiv zu dokumentieren. Inspiriert von Servicestandard-Reports in anderen Ländern, arbeiteten beide Teams je eine ausführliche Selbsteinschätzung aus. Diese beiden Selbstaudits haben wir nun im Transparenz-Bereich unserer Webseite veröffentlicht.

In ihrer Selbstbeurteilung sieht das Team, das am Online-Dienst „Steuerlotse für Rente und Pension“ arbeitete, 13 Punkte vollständig und drei Punkte teilweise erfüllt. Zwei Punkte des Servicestandards – rechtliche Änderungsbedarfe vorzunehmen und Entwicklungsgemeinschaften zu schaffen – waren nicht zutreffend und einer, die Integration in den Portalverbund, konnte nicht erfüllt werden. Das Team, das den Online-Dienst „Grundsteuererklärung für Privateigentum“ entwickelte, sieht in ihrem Angebot 10 der 19 Punkte vollständig erfüllt und drei teilweise. Fünf weitere Punkte sahen sie als nicht zutreffend an und nur ein Punkt konnte nicht erfüllt werden.

• Servicestandard-Selbstaudit zu Online-Dienst „Steuerlotse für Rente und Pension“
• Servicestandard-Selbstaudit zu Online-Dienst „Grundsteuererklärung für Privateigentum“

Die ausführlichen Reflexionen unserer beiden Steuerteams ermöglichen es anderen digitalen Entwicklungsteams im öffentlichen Sektor und ihren Vorgesetzten, zu verstehen, wie auch sie den Servicestandard in ihren Arbeitskontexten anwenden können. Für Interessierte aus der Zivilgesellschaft geben sie zusätzliche Einblicke in unsere Arbeit. Außerdem helfen die Betrachtungen der beiden Teams den Kolleg:innen im BMI, die den Servicestandard betreuen, zu sehen, wie er in realen Entwicklungsumgebungen eingesetzt wird, wo die Umsetzung einzelner Prinzipien schwierig ist und wie der Standard weiterentwickelt werden kann. Externen Dienstleistern, die im Auftrag von Ministerien, Behörden und Ämtern digitale Verwaltungsangebote entwickeln, möchten wir mit unseren Reports als Inspiration dienen, Gleiches zu tun: den Servicestandard einsetzen und über die Anwendung öffentlich Bericht abgeben.

Der Servicestandard wurde ursprünglich zur Entwicklung von digitalen Verwaltungsleistungen im Rahmen des Onlinezugangsgesetzes veröffentlicht. In unserer Arbeit fanden wir jedoch sehr viel weitreichenderen Einsatz und Nutzen. Eines unserer multidisziplinären Projektteams arbeitet an einer digitalen Rechtsantragstelle und hat damit angefangen, den Standard proaktiv und regelmäßig zu referenzieren. Seit Kurzem ist die standardorientierte Arbeit an zwei Projekten, die zusammen mit dem Bundesjustizministerium erfolgt, auch vertraglich festgeschrieben. So weit wie im Justizkontext zutreffend und möglich, verpflichten sich alle Beteiligten entlang der vom Servicestandard gesetzten Leitlinien zu arbeiten. Unsere Projektpartner:innen im Bundesjustizministerium fingen zudem an, den Servicestandard auch in der Zusammenarbeit in Länderprojekten anzuwenden.

Wir verstehen und beobachten einen Einsatz des Servicestandards weit über das Onlinezugangsgesetz und seine 575 Verwaltungsleistungen hinaus. Aus Perspektive weitreichender Verwaltungstransformation ist der Servicestandard viel mehr als eine Checkliste, um in der Entwicklung nachzuhalten, ob bestimmte Kriterien erfüllt sind oder nicht. Denn auch ohne verpflichtende Überprüfung ist er wirkmächtig. Für uns bedeutet der Inhalt des Servicestandards eine Definition davon, welche Standards und Werte den Kolleg:innen im BMI, die zentral für alle Digitalisierungsvorhaben verantwortlich sind, als wichtig und wertvoll erachtet werden.

Für dieses Verständnis einige Beispiele: Der Servicestandardpunkt „Erhebung und Bewertung von Nutzeranforderungen“ übersetzt sich in unserem Verständnis in „Wir wollen die Probleme des Nutzenden verstehen“. Prinzip 3 zu „Barrierefreiheit, Bürgernähe und Genderneutralität“ zeigt, dass die Digitalteams und ihre Vorgesetzten an einer inklusiven Lösung interessiert sind und auch vulnerable Gruppen von Anfang an mitdenken. Sie wollen eine inklusive Lösung bauen, die von vulnerablen Gruppen genutzt werden kann und genutzt wird. Punkt 10 zu „Ebenenübergreifender Zusammenarbeit“ beschreibt wiederum, wie vertrauensvolle Kollaboration auf verschiedenen Arbeitseben aussehen kann, fordert zum Durchbrechen von existierenden Silos und zum Denken entlang wirklicher User-Journeys ein.

Der Servicestandard ist folglich wie zu Beginn schon erwähnt ein Leitfaden, der das „Wie“ des Arbeitens konkret und fassbar macht. Durch ihn und seine verständliche Sprache bekennt sich das Entwicklungsteam zu den damit verbundenen Werten. In einer komplexen Digitalisierungslandschaft und den Strukturen der Verwaltung ist es enorm nützlich, Leitfäden zu haben, die richtungsweisende Wirkung haben und wie ein Kompass fungieren. Auch wenn sich ein Projekt inhaltlich neu ausrichten muss, bleibt der Servicestandard wirksam und bezeichnet, was weiterhin wichtig ist.

Wir haben auf Basis der Erfahrungen wiederholt mit verschiedenen Entwicklungsteams Workshops zum Servicestandard durchgeführt. In diesen haben wir insbesondere alle neuen Teammitglieder mit ihm vertraut gemacht und erklärt, wer im Team sich schwerpunktmäßig welchen Prinzipien widmet und auf welche Punkte in den kommenden Monaten ein besonderes Augenmerk gelegt werden soll. In den Workshops sahen wir Bedarf für regelmäßige Termine mit Teams sowie weitere begleitende Materialien und Formate, die ihnen die Erfüllung des Servicestandards und eine begleitende Dokumentation vereinfachen.

Da Kolleg:innen in anderen Ländern langjährige Erfahrungen im Einsatz ihrer Standards gemacht haben, suchten wir den Austausch. Von Schottlands Digital Standard Assessor erfuhren wir über ein graduelles Evaluieren der Arbeit von Serviceteams. Die Head of Delivery des Londoner Royal Borough of Greenwich erklärte uns, wie sie freiwillige Peer-Reviews mit Digitalteams anderer englischer Kommunalverwaltungen aufsetzen. Außerdem teilte der Service Standard Lead Zyperns großzügig seine Materialien zum Bewerten der Arbeit von externen Serviceteams. Weiterhin sind wir selbst mit der Anwendung ausländischer Servicestandards vertraut. Wir konnten aus den vielfältigen internationalen Erfahrungen Ideen für den verbesserten Gebrauch bei uns ableiten.

In den kommenden Monaten werden drei Expert:innen aus Design, Produkt und Transformation vorrangig die Entwicklungsteams, in deren Projekten der Servicestandard bereits vertraglich verankert ist, aktiv bei der Umsetzung begleiten. Sie werden ergänzende Methoden und Hilfsmittel entwickeln, die helfen, das schrittweise Erfüllen der 19 Punkte stets im Überblick zu behalten und die es erlauben, auch kleine Fortschritte zu dokumentieren. Sobald diese erprobt sind, möchten wir sie öffentlich für andere digitale Teams in der Verwaltung verfügbar machen.

In Zukunft möchten wir regelmäßig in allen Entwicklungsphasen eines Online-Dienstes Selbstaudits ansetzen – sowohl innerhalb eines Teams als auch teamübergreifend im DigitalService. Zudem wollen wir evaluieren, wie eine externe Begutachtung durch Fachkolleg:innen aus anderen Digitaleinheiten erfolgen könnte. Ebenso wollen wir über die existierenden Communitys des NExT-Netzwerks einen Erfahrungsaustausch mit anderen Akteuren aus Verwaltung und öffentlicher Hand suchen.

Je routinierter wir den Servicestandard bei uns anwenden und je reicher die Erfahrung in unseren Teams sowie den Fachdisziplinen wird, desto mehr ergeben sich Ideen für seine Weiterentwicklung. Denn in anderen Ländern konnten wir beobachten, wie die Standards mit den Fähigkeiten der Digitalteams aktualisiert wurden. So sind sie wie in Schottland in der zweiten oder Großbritannien dritten Fassung im Einsatz oder werden wie in Zypern alle paar Monate inkrementell fortgeschrieben.

Durch die intensivere Anwendung des Servicestandards in sehr unterschiedlichen Projekten werden wir in den kommenden Monaten zahlreiche neue Erkenntnisse gewinnen und freuen uns auf einen vielseitigen Austausch dazu. Nutzen Sie gern das Kommentarfeld, um zu berichten, wie Sie den Standard bisher schon einsetzen.