Erst das Problem, dann die Lösung: Bürokratieabbau im Datenrecht

Das Wort „Bürokratie“ steht 41 Mal im Koalitionsvertrag. Steuern, Staatsmodernisierung oder EU: Bürokratie soll in jedem Fall identifiziert, reduziert und abgebaut werden. Dabei ist Bürokratie per se zunächst nicht schlecht. Lange Zeit wurde Deutschland im internatio­nalen Außenraum für seine Prozesse beneidet. Doch sie dürfen nicht überhandnehmen. An vielen Stellen besteht der Eindruck: Deutschland hat sich verknotet.

Für eine nachhaltige Verbesserung muss Bürokratieabbau differenziert betrachtet werden. Was verbirgt sich hinter der Worthülse „Bürokratie“? Wo genau liegt jeweils der größte Schmerzpunkt? Gibt es zu viele Pflichten? Dauert es zu lange, sie zu erfüllen, oder ist der Prozess zu kompliziert? Sind die Zuständigkeiten der einzelnen Behörden unklar? Widersprechen sich die Pflichten? Ist eine Reduktion bestehender Pflichten der einzige Weg – oder gibt es andere Hilfestellungen, die den Umgang mit ihnen erleichtern?

Mit diesen Fragen hat sich ein interdisziplinäres Team des Zentrum für Legistik (ZfL) gemeinsam mit dem Nationalen Normenkontrollrat (NKR) und dem Bundesministerium für Digitales und Staatsmodernisierung (BMDS) auseinanderge­setzt. Der Ansatz: das vermeintliche Problem „Bürokratie“ im Kontext des Datenrechts aus unterschiedlichen Perspektiven beleuchten, um ihm effektiv zu begegnen. Oder auch: erst das Problem, dann die Lösung.

Das heutige Datenrecht – also die Regelungen, die den Austausch, die Nutzung, den Umgang mit und den Zugriff auf Daten regeln – ist komplex. Es setzt sich aus einer Vielzahl von Vorgaben zusammen, die in einer Vielzahl von Gesetzen und Verordnungen festgehalten sind. Nationale und europäische Regelungen wie die DSGVO, der Digital Markets Act (DMA) und der AI Act überlagern sich teilweise und ziehen eine Vielzahl von Pflichten nach sich: Meldepflichten, Informationspflichten, Bereitstellungspflichten, Dokumentationspflichten. Das stellt Unternehmen und Verwaltung in unterschiedlichem Ausmaß vor Herausforderungen. Um die Wirtschaft zu fördern und die Verwaltung zu verschlanken, hat die Bundesregierung deshalb eine „Kultur der Datennutzung und des Datenteilens“ ausgerufen. In diesem Kontext wird der Aufbau eines „Datengesetzbuchs“ diskutiert. Die Hoffnung besteht, dass durch die Zusammenführung und Harmonisierung von Vorgaben bürokratische Pflichten für Verwaltung und Wirtschaft nachvollziehbar gebündelt und reduziert werden.

Um diese rechtspolitischen Überlegungen durch praktische Erfahrungen zu ergänzen, haben zwei Service Designer:innen und ein Software-Entwickler den NKR sechs Wochen lang im Rahmen einer Regelungsbegleitung unterstützt. Das verantwortliche Referat im BMDS unterstützte das Vorhaben mit Fachexpertise. Dieser Service ist ein Unterstüt­zungsangebot des ZfL und eine Maßnahme der Modernisierungsagenda Bund, um Rechtsetzung adressatenorientiert, bürokratiearm, praxis- und digitaltauglich zu gestalten.

Die Leitfrage: Wo überschneiden sich verschiedene Pflichten so sehr, dass man sie zusammenlegen könnte? Um den Status quo greifbar zu machen, haben wir das Bestandsrecht mithilfe eines KI-Sprachmodells analysiert. Aus 24 nationalen und EU-Normen konnten im Ergebnis 1.624 Pflichten extrahiert werden – darunter beispielsweise 201 Dokumentationspflichten und 330 Benachrichtigungspflichten. Die Ergebnisse wurden in einer strukturierten Tabelle nach Attributen wie Art der Pflicht, Frist und Auslöser aufbereitet, was ein gezieltes Filtern über unterschiedliche Gesetze hinweg ermöglicht.

In einem zweiten Schritt haben wir eine KI-basierte Ähnlichkeitsanalyse auf sprachlicher Ebene durchgeführt. Das Ergebnis ist eine interaktive Heatmap, die sprachliche Über­schneidungen farblich hervorhebt. Ziel der KI-basierten Analyse: Das Datenrecht und seine enthaltenen Pflichten besser erschließbar zu machen und für weitergehende Analysen aufzubereiten. Diese Übersicht ersetzt keine menschliche Prüfung, sondern dient als effiziente Orientierungshilfe und Einstieg in die konkrete Gesetzesarbeit. Ein Legist aus dem BMDS resümiert: „Das revolutioniert einen Teil der Arbeit, den ich in der Vergangenheit händisch machen musste.“

Theoretische Analysen sind wichtig, aber entscheidend ist, wie Regelungen in der Realität wirken. Deshalb haben wir parallel zur KI-gestützten Analyse des Bestandsrechts die Perspektive derer eingenommen, die von den Vorgaben im Datenrecht tatsächlich betroffen sind.

Die Leitfrage: Welche bürokratischen Pflichten belasten die tägliche Arbeit in Unternehmen und Verwaltung am stärksten?

In acht qualitativen Interviews haben wir unsere Annahmen zum Bürokratieabbau auf den Prüfstand gestellt. Die Ergebnisse waren teilweise überraschend: Während einige theoretische Schmerzpunkte von der Praxis bestätigt wurden, wurden Aspekte, die wir als hochproblematisch eingeschätzt hatten, von den Praktiker:innen teils als weniger relevant wahrgenommen. Drei Beispiele:

Annahme: Kleine Unternehmen, Start-ups und Vereine haben viel Aufwand bei der Erfüllung bürokratischer Pflichten.

• Diese Annahme wurde in den Gesprächen bestätigt.
• Zitat: „Start-ups können sich keine Legal Counsels leisten.“

Annahme: Die Meldepflichten werden auf Verwaltungsseite nicht nutzerfreundlich und praxisnah umgesetzt.

• Diese Annahme wurde in den Gesprächen bestätigt.
• Zitat: „In den meisten Fällen geht es nicht darum, was gemeldet werden muss. Wir stimmen damit überein. (…) Aber es ist schwierig, das effizient umzusetzen.“

Annahme: Die deutsche/europäische Rechtslage ist ein Wettbewerbsnachteil für den Standort Deutschland.

• Diese Annahme wurde in den Gesprächen nicht bestätigt.
• Zitat: „Ich sehe nichts Schlechtes, ich sehe den Aufwand. Der Wettbewerb ist ausgeglichen, da es alle machen.“

Die Ergebnisse dieser Interviews sind nicht repräsentativ, geben aber wichtige Hinweise für zukünftige Lösungsansätze. Sie zeigen deutlich: Bürokratieabbau darf nicht losgelöst von der Praxis stattfinden. Nur wenn wir diese Perspektiven einbeziehen, vermeiden wir es, Lösungen zu entwickeln, die am Bedarf vorbeigehen.

Das Besondere an diesem Projekt ist die Kombination aus drei Quellen: technische Inno­vation, praktische Anwendererfahrung und juristische Expertise. Wir haben Bürokratie­ab­bau nicht nur als theoretisches Konstrukt behandelt, sondern als ganzheitliche Gestal­tungsaufgabe. Aus dieser Arbeit sind konkrete Handlungsempfeh­lungen für einen potenziellen Bürokratieabbau im Datenrecht hervorgegangen.

Die Ergebnisse dienen nun der politischen Ebene als fundierte Entscheidungsbasis, um Redundanzen und Widersprüche leichter zu entdecken und dadurch Anpassungen in der Umsetzung oder der Rechtsgrundlage vorzunehmen. Dafür bedarf es weiteren Austauschs mit der Praxis. Die technische Analyse hilft bei der Priorisierung der Themen. Dies gilt es jetzt, mit Praktiker:innen zu validieren und Lösungen zu erarbeiten. Unser Fazit: Recht und Umsetzung müssen gemeinsam gedacht werden, um wirkliche Veränderungen zu erzielen.