Sieben Hürden und unzählige Chancen bei Basiskompo­nen­ten in Deutschland

Um die Verwaltung zu digitalisieren, entwickeln verschiedene Behörden und Dienstleister hunderte von Online-Services – von der Beantragung von Kindergeld bis zur elektronischen Beantragung von Urkunden und Zeugnissen, um nur zwei Beispiele zu nennen. Innerhalb dieser Services sind immer wieder dieselben Funktionen gefragt: beispielsweise eine Möglichkeit für Bürger:innen, sich digital auszuweisen oder eine Bezahlfunktion, wie es sie schon seit Jahren in der Privatwirtschaft gibt. Mit einem interdisziplinären Team haben wir uns der Frage gewidmet, welche dieser Funktionen – sogenannte „Basiskomponenten“ oder „Basisdienste“ – es bereits in Deutschland gibt und wie ausgereift sie sind. Dabei sind wir auf sieben systemische Hürden gestoßen, die eine bundesweite Durchsetzung der Komponenten als Grundlage für eine effiziente Verwaltungsdigitalisierung behindern.

Öffentliche Basiskomponenten sind in der digitalen Verwaltung und Justiz ähnlich wichtig wie die Infrastruktur einer Stadt. Sie dienen als grundlegende Bausteine für digitale Services und sind entscheidend für deren Effizienz und Funktionalität. Diese Komponenten, zusammen mit Elementen wie Datenverzeichnissen, Cloud-Infrastrukturen und Richtlinien, ermöglichen es, auf bestehenden Arbeiten aufzubauen und qualitativ hochwertige und einheitliche Dienstleistungen zu entwickeln (Illustration I). Zu solchen Basiskomponenten gehören etwa Identifizierung, Zahlungsabwicklung, E-Mail-Versand, Formulargestaltung und der Datenaustausch mit Behörden. Sie sind unverzichtbar, um moderne und effiziente Verwaltungs- und Justizservices zu ermöglichen.

Gute Basiskomponenten haben viele Vorteile: Sie helfen dabei, Zeit und Ressourcen zu sparen, um Dienste schneller bereitzustellen. Außerdem gewährleisten sie Konsistenz über verschiedene Services hinweg und bieten Nutzer:innen ein nahtloses, Vertrauen förderndes und positives Erlebnis. Sie können sowohl dezentral als wiederverwendbare Komponente oder in Form eines Basisdienstes (als Software-as-a-Service) bereit­ge­stellt werden oder integraler Bestandteil größerer digitaler Plattformen sein. Gesetze und Regelungen, aber auch gemeinsame Standards und Schnittstellen, schaffen hierfür den notwendigen Rahmen. Andere Synonyme für Basiskomponenten können Querschnittmo­dule, Funktionsbausteine oder Kernfunktionen sein.

In unserer Arbeit – der Entwicklung digitaler Dienste für die Bundesverwaltung – haben unsere Teams immer wieder den Eindruck gewonnen, dass solche Basisdienste die Verwaltungsdigitalisierung enorm voranbringen würden. Aus dem Austausch mit Akteur:innen anderer Länder wissen wir, dass vielerorts Basisdienste erfolgreich im Einsatz sind. Gemeinsam mit unserem Aufsichtsrat haben wir daher entschieden, das Thema strategisch und fundiert zu untersuchen.

Für die Recherche haben wir ein interdisziplinäres Team mit Mitarbeitenden aus den Bereichen Produktmanagement, Engineering, Design und Transformationsmanagement zusammengestellt, das umfangreiche Sekundärforschung betrieben und zwischen Juni und September 2023 über 45 Interviews mit mehr als 60 Personen geführt hat; darunter IT-Dienstleister, Chief Information Officers (CIOs), Beauftragte für die Umsetzung des Onlinezugangsgesetzes (OZG) und weitere Akteur:innen im Ökosystem Verwaltungsdigi­ta­lisierung. Die Gespräche flossen in eine Nutzungsreise (User-Journey) mit Problem­iden­ti­fikation und Themenclustern zu systemischen Hürden ein (Illustration II – hier als direkter Download). Trotz der begrenzten Verfügbarkeit einiger Interviewpartner:innen und der stichprobenartigen Auswahl haben wir uns entschieden, die positiv aufgenommenen Ergebnisse öffentlich zu teilen.

Das Ergebnis: Obwohl Basiskomponenten seit Langem diskutiert werden (Martin Schallbruch, 6. März 2002; Folie 11), sie offensichtlich eine Vielzahl an Vorteilen bieten und fast alle bereits beauftragt sind, werden Basiskomponenten in der Praxis oft wenig genutzt. Es mangelt an ausgereiften und gut nutzbaren Komponenten (Illustration III), und es fehlt an einer gemeinsamen Sichtweise darauf. Cloud-Technologien werden für das Hosting kaum genutzt. Dies führt zu weiteren Problemen, etwa der Abhängigkeit von Services von der Verfügbarkeit der integrierten Basiskomponenten oder hohen Abbruch­quoten. Auch werden zahlreiche Basiskomponenten service-, länder- oder anbieter­spezifisch mehrfach gebaut. Doch warum ist das so?

Im Rahmen des Research-Projekts hat unser Team sieben Hürden identifiziert, die der Etablierung von Basisdiensten in Deutschland im Weg stehen. Diese sieben systemischen Hürden liegen in den Bereichen Governance und Technik und erschweren die Einführung und Nutzung von Basiskomponenten in der Verwaltung. Sie stellen ein weitverbreitetes Problem dar und müssen überwunden werden, um eine flächendeckende und effektive Digitalisierung zu ermöglichen.

1. Lizenz- und Finanzierungsmodelle verhindern Interoperabilität

„Manche Fachverfahrensanbieter leben von ihren Lizenzangeboten und melken die Verwaltung.“

Es wurde beschrieben, dass die Lizenzmodelle föderaler IT-Dienstleister und Fachver­fahrenshersteller der Weiterentwicklung und Interoperabilität häufig im Weg stehen und den Status quo zementieren. Zudem erschwert die föderale Struktur Deutschlands durch komplexe rechtliche und finanzielle Abstimmungsbedarfe, mit meist Konditional- und keinen Zweckprogrammen, die Nutzung von Basiskomponenten. Diese führen zu zusätz­lichen Aufwänden und Risiken, wenn eine Basiskomponente genutzt werden soll. Und obwohl großes Interesse an Open-Source-Lösungen und alternative Lösungsoptionen vorhanden ist, werden diese in der Praxis nur zögerlich adaptiert. Ein wesentlicher Grund hierfür ist die oft unklare Finanzierung und organisatorisch aufwendige Umsetzung in diesem Modell, wie das Community-Management und die Anpassung der Arbeitspro­zesse.

2. IT-Landschaft ist geprägt von Machtungleichgewicht und Abhängigkeiten

„Keiner will Macht und Hoheit abgeben.“

Unterschiedliche Machtverhältnisse zwischen den Ländern und IT-Dienstleistern beein­flussen die Entscheidungsprozesse; manche Länder sind dabei sogar abhängig von ihren IT-Anbietern. Dies wird dadurch verschärft, dass es keinen starken zentralen Akteur gibt, der in der Lage wäre, die Komplexität zu reduzieren und eine Plattform oder übergreifen­de Prinzipien zu forcieren. Die FITKO besitzt formal eine angemessene Rolle, verfügt jedoch nicht über die notwendige Durchsetzungsbefugnis.

3. Governance bei Entwicklung und Verbesserung von Basisdiensten ist unklar

„Die Zusammenarbeit mit anderen IT-Dienstleistern in angrenzenden Bundesländern kommt nicht gut voran, es gibt zu viele individuelle Anforderungen.“

Governance-Strukturen, die die Zusammenarbeit und Entscheidungsfindung regeln, sind oft nicht transparent und ineffektiv. Bestehende Gremien verlieren sich in Detaildiskus­sionen von Lösungsabstimmung und die Verantwortung wird nicht klar übertragen. Statt sich auf die Verbesserung und Wiederverwendung bestehender Komponenten zu konzentrieren, gibt es oft eine Tendenz zur Neuentwicklung. So gibt es beispielsweise keine konsolidierte Vorgehensweise für ein einheitliches Designsystem, welches als Basiskomponente dienen könnte.

4. Inhaltlich ist eine Vision und Entwicklungsrichtung nicht geeint

„Bisher viele Einzelprojekte, da fehlt das Mindset, es gemeinsam zu denken.“

Es gibt effektiv keine geteilte Vision und keinen zentralen Akteur / keine Mechanismen, um beispielsweise auf eine bundesweite Plattformstrategie hinzuarbeiten. Der ausge­drück­te Bedarf an Basiskomponenten beschränkt sich häufig auf Funktionen wie Nutzer­konten und Bezahlsysteme. Elemente auf anderen Ebenen – z. B. Cloud-Infrastruktur –, werden oft nicht angegangen. Zudem dauert die Realisierung von Digitalisierungspro­jek­ten in Planung und Umsetzung (siehe auch 3.), einschließlich der Implementierung von Basiskomponenten, oft länger als erwartet.

Im Gegensatz zur Privatwirtschaft, wo überzeugende Ansätze sich von unten nach oben durchsetzen, fehlt im öffentlichen Sektor, besonders in der gewollt dezentralen deutschen Verwaltung, ein konstruktiver Umgang mit den daraus resultierenden Herausforderungen.

5. Nutzererfahrung und Entwicklereffektivität werden vernachlässigt

„Maturity ist wichtig: Basiskomponenten brauchen Self-Service (einfacher Testumge­bungs-Zugriff und Einkauf mit möglichst wenig Bürokratie) und ein Service-Level-Agreement.“

Beim Einsatz von Basiskomponenten in Online-Services entstehen teilweise Inkonsisten­zen oder Unterbrechungen in der Interaktion der Nutzenden mit dem Service, die zu Verwirrung, Frustration oder Abbruch führen können. Auch wird der Servicestandard bei Basiskomponenten kaum bis nie eingesetzt. Erschwerend kommt hinzu, dass die Erfah­rung und Effektivität der Software-Entwickler:innen kaum eine Rolle spielen. Damit einher gehen eine unzureichende Dokumentation, fehlende kontaktlose Einrichtungs­möglichkeiten (Self-Service) und nur eingeschränkt zugängliche Testumgebungen, was die Integration von solchen Komponenten erschwert und aufwendig macht.

6. Aktuelle Basiskomponenten kämpfen mit Stabilitätsproblemen und sind unzuverlässig

„Nicht sagen: ‚Die Autobahn ist da‘, und dann ist es nur ein Feldweg.“

Viele der vorhandenen Basiskomponenten sind instabil und unzuverlässig. Das macht sie zu einem sensiblen „Single-Point-of-Failure“ und ihren Einsatz riskant: Sind sie nicht verfügbar, sind alle auf ihnen aufsetzenden Online-Services in ihrer Erreichbarkeit eingeschränkt oder fallen vollständig aus.

7. Technologische Barrieren und veraltete Entwicklungsmethoden erschweren die Wiederverwendbarkeit

„Wir haben einen eigenen Formularserver mit Redaktionssystem, inkl. Landeskonto und Datentransport.“

Unterschiedliche und veraltete technische Systemkonfigurationen und -komponenten in Kommunen, Ländern und Bund erschweren die Wiederverwendbarkeit von Diensten. Viele IT-Dienstleister verfolgen weiterhin proprietäre Ansätze und entwickeln oft Basiskompo­nenten, die nur für ihre eigenen Services nutzbar sind (siehe auch 1.). Zudem wurde von fast allen Gesprächspartner:innen genannt, dass es einen Mangel an einheitlichen, verpflichtenden Standards gibt. Zugleich sind einige der aktuellen Standards in der Praxis nicht nutzbar („Viele bestehende Standards funktionieren in der Praxis nicht.“). Der Einsatz von modernen und iterativen Entwicklungsmethoden ist zudem überschaubar, was zu langen Innovationszyklen, geringerer Anpassungsfähigkeit, höherer Fehleranfällig­keit, verminderter Nutzerzufriedenheit und weniger effizienten Prozessen führt.

In Deutschland haben wir mit dem Onlinezugangsgesetz (OZG) und Ansätzen wie „Einer für Alle“ (EfA) durchaus Fortschritte bei der Verwaltungsdigitalisierung erzielt. Dennoch zeigen die Ergebnisse aus unserem Projekt zu Basiskomponenten, dass ein reines „Weiter so“ oder die Konzentration auf Plattformen nicht genügen. Das unterstreichen übrigens auch eine Stellungnahme des Normenkontrollrats zum OZG vom Herbst 2023 sowie die jüngste Studie „Government as a Platform in Deutschland“ des Nationalen E-Government Kompetenzzentrum und von fortiss.

Durch den Abbau der oben genannten Hürden, die Implementierung klarer, effektiver Governance-Strukturen und die Nutzung moderner Software-Entwicklungsmethoden kann eine zukunftsfähige digitale Infrastruktur aufgebaut werden, die von den zahlreichen Akteuren im föderalen öffentlichen Sektor effektiv und effizient genutzt werden kann.

Die öffentlichen Auftraggeber und IT-Dienstleister sollten dabei ihren Fokus besonders auf die Erfahrungen der Nutzenden und Entwickler:innen richten, moderne Software und Software-Entwicklungsmethoden anwenden, entsprechende Kompetenzen aufbauen sowie die Verfügbarkeit der Dienste verbessern.

Auf der politischen Ebene braucht es Einigkeit über die langfristige Vision für eine leistungsfähige, föderale IT-Architektur und der einzelnen Produktfelder. Die Themen Lizenzierung, Finanzierung, Governance und Machtstrukturen sind von entscheidender Bedeutung und müssen der Vision folgen.

Ziel der Veröffentlichung unserer Recherche ist es, ein gemeinsames Verständnis über den aktuellen und angestrebten Zustand sowie die damit verbundenen Herausforde­run­gen zu fördern. Wenn dies erreicht ist, helfen wir gerne, Lösungen dazu zu entwickeln und weiter umzusetzen.

Der gezielte Einsatz sowie die richtige Weiterentwicklung von Basiskomponenten und -diensten und deren flächendeckender Einsatz bieten enorme Chancen. Es liegt an uns allen, die bestehenden Hürden zu überwinden und diese Chance zu nutzen, um eine effiziente, moderne und bürgernahe Verwaltung zu schaffen.